市人大常委会：
为促进《中华人民共和国大气污染防治法》《山东省大气污染防治条例》《菏泽市大气污染防治条例》（以下简称大气污染防治“一法两条例”）在我市的贯彻实施和空气环境质量持续改善，市人大常委会执法检查组分别于3月25日赴定陶、单县、成武和4月10日会同省人大常委会赴成武、单县对我市大气污染防治“一法两条例”贯彻实施情况进行了执法检查，听取了市政府工作情况汇报，实地察看了部分现场并召开了座谈会，执法检查组对我市贯彻实施大气污染防治“一法两条例”取得的成绩给予充分肯定，指出了存在的问题，提出了意见建议。现将执法检查情况报告如下，请予审议。
一、主要成绩及措施
“一法两条例”颁布实施以来，在市委的坚强领导下，全市各级政府及有关部门深入贯彻实施，认识深刻、态度端正、措施有力，紧密结合我市实际，不断创新大气污染防治工作举措，工作成效十分明显。
（一）坚定环保优先理念，加强全民环保意识。各级政府和有关部门认真贯彻全国、全省生态环境保护大会精神，坚持把深入贯彻实施大气污染防治“一法两条例”放在发展的突出位置。市委市政府先后出台了《关于建设生态菏泽的决定》《菏泽市生态红线区域规划》等文件，引导各级政府树立“环保优先”的发展理念。同时，加强大气污染防治“一法两条例”的宣传教育，开展宣传送法进机关、进学校、进社区、进企业等“十进”活动；通过网络、报刊、广播电视、微信等媒体向公众宣传大气污染防治“一法两条例”，发挥市长热线电话、“12369”热线和环保网站、微博等作用，拓宽公众参与大气污染防治工作渠道，提高了全民环保意识和生态文明理念，营造了良好的社会氛围。
（二）强化组织领导，工作机制革故鼎新。成立了菏泽市生态环境保护委员会，由市委书记和市长任指挥长，11位副市级领导干部任副指挥长，26个市直部门主要负责人和各县区党政一把手为成员，形成了党委政府主导、人大政协监督、部门齐抓共管、全社会共同参与的环保工作大格局。出台了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》《菏泽市加强污染源头防治推进“四减四增”三年行动方案（2018-2020）》《菏泽市打赢蓝天保卫战作战方案暨实施山东省2013-2020年大气污染防治规划三期行动计划（2018-2020年）》《菏泽市大气污染防治量化问责规定》等文件，层层签订环境目标责任书，建立健全了责任明确、联防联控、运转高效的工作机制。市委常委会、市政府常务会每月至少听取和研究1次生态文明建设和环境保护工作，及时研究解决工作中存在的突出问题。实施市委书记向县区委书记生态环保重点工作交办单制度，市委、市政府主要领导对大气污染防治工作亲自部署，经常调研、督导环保工作。
（三）狠抓精准防治，基础工作扎实有力。一是市政府持续开展“散乱污”企业取缔行动，建立了“散乱污”企业动态管理机制，共清理取缔 3691家 “散乱污”企业。二是深化工业窑炉污染治理。以有色、建材、焦化、化工等为重点，对全市工业炉窑进行拉网式排查，制定《菏泽市工业窑炉整治工作方案》，落实有组织达标排放、无组织排放综合整治及在线监测监控要求，加强日常管理，严防死灰复燃。三是强化燃煤锅炉综合整治。对已完成淘汰任务的7993台燃煤小锅炉组织了多轮的“回头看”检查。启动全市55台10蒸吨以上、35蒸吨以下燃煤锅炉淘汰工作，出台奖励办法，用财政补贴鼓励企业提前淘汰。四是深化工业源污染治理。列入国家冬防方案的是11家企业（其中石化1家、化工7家、其他3家）挥发性有机物（VOCs）专项整治、重点焦化企业脱硫脱硝改造、陶瓷及再生金属等工业排污许可证核发、建成区30家重污染企业关闭、搬迁、转产等工作全部完成。五是抓好扬尘综合治理。强化工地扬尘环境监管，建立施工工地动态管理清单，建筑、拆迁工地严格落实“7个100%”、“5个100%”扬尘治理措施。严格落实“路长制”，加强道路扬尘治理水平。六是积极推进清洁取暖。全力做好气代煤、电代煤工程建设工作。2018年共完成7.5万户清洁取暖改造。七是积极开展重污染天气应急应对。修订了《菏泽市重污染天气应急预案》，针对Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ级应急响应，做到“一企一策、一工地一策”。八是积极落实错峰生产。制定了《菏泽市2018-2019年度工业企业采暖期错峰生产实施方案》，通过实施差别化的错峰生产措施，有效降低秋冬季大气污染排放，激励企业不断提高工艺技术装备水平和环保治理水平，进一步加快绿色转型和高质量发展。
（四）强化执法监管，严打污染违法行为。强化执法问责落实，坚持环境违法行为“零容忍”。全市持续加强执法队伍建设，提高执法人员能力素质，认真落实执法证年审和培训考试等工作。去年以来共立案查处环境违法案件1509件，罚款8770万元，行政拘留130人，刑事处罚49人，全市因环保问题共问责各级党政干部135人，通过层层责任落实，让人人身上有担子、肩上有压力。
二、存在的问题及原因
虽然我市在大气污染防治方面做了大量工作，取得了显著成绩，但成果仍比较脆弱，防治形势依然严峻。一是我市经济结构仍不合理。我市赶超发展压力大，经济结构偏重，化工产业占比高，加快经济发展与环境容量小的矛盾愈加突出。二是大气污染防治成果仍然比较脆弱。PM10指标依然严重超标，排名仍处于全省后列，大气环境质量与群众的期望要求还有差距。三是有些基础工作不够扎实。部分建筑工地、拆迁工地等整治标准还不够高，道路保洁水平仍然较低，扬尘治理极易反弹。10蒸吨以上、35蒸吨以下燃煤锅炉淘汰取缔工作仍然繁重。四是部分治污责任主体缺乏主动性。有些排污企业、单位和业主的大气污染防治责任感不强，考虑经济利益多，考虑社会责任少，算投入成本多，算社会效益少，没有真正整治到位。五是大气污染防治资金投入和科技投入力度有待进一步提高。大气污染资金投入主要以政府财政投入和企业投入为主，多元化的社会投融资机制还未形成。
存在上述问题的原因，是多方面的。一是发展阶段所致。我市工业化起步晚，加快工业化、城镇化进程，要在短时间内走完先进地区长时期所走过的路，确保如期全面建成小康社会，环境方面的问题压力很大。二是特殊的地理环境所限。我市是黄河冲积平原，多为沙质土壤，风沙扬尘天气多发；受大气环流作用影响，我市风速值在全省最低，霾尘极易集聚，且难以扩散，这成为PM2.5、PM10一直居高不下的重要原因之一。三是社会参与意识不高。群众对大气污染的关注程度高，但普遍缺乏承担公民社会环境保护的责任，对绿色低碳环保生活的意识不到位，防治大气污染还没有形成众志成城、人人主动参与的生动局面。四是相关法律法规宣贯不到位。由于“一法两条例”出台相对集中，学法用法时间较短，在深入宣传、严格执法上做得还不够，部分企业遵法守法的自觉性、主动性还不够强，存在推脱逃避主体责任的侥幸心理，没有完全形成防治大污染的主动意识，没有深刻认识到自觉保护生态环境与自身可持续发展的关系，在推进“一法两条例”深入贯彻实施上还有大量工作要做。对此，务必引起高度重视，采取有力措施，予以解决，推动我市大气污染防治更加深入扎实开展。
三、意见建议
大气污染防治是一项复杂艰巨的系统工程。“一法两条例”特别是《菏泽市大气污染防治条例》是我市做好大气污染防治工作的有力法律武器。建议各级政府及有关部门在现有工作的基础上，进一步贯彻落实好大污染防治“一法两条例”，立足当前、着眼长远，采取超常的攻坚措施，结合实际、创新思路，因地制宜、综合施策，突出重点、标本兼治，坚决打好大气污染防治攻坚战，确保早日消除群众的“心肺之患”，努力使菏泽的水更清、天更蓝、人居环境更优美。
（一）以习近平生态文明思想为指引，强化治污意识。
习近平生态文明思想聚焦人民群众感受最深刻、要求最迫切的突出环境问题，是推进生态文明建设、建设美丽中国的强大思想武器。要坚持以习近平生态文明思想为科学指引，认真落实全国生态环境保护大会部署，全面贯彻党中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见，认真贯彻全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法打好污染防治攻坚战的决议，统一认识、凝心聚力，把生态文明建设重大部署和重要任务落到实处。要把大气污染防治工作摆到更加突出的位置，深入推进“四减四增”三年行动，着力打好“九场标志性战役”以最实的措施、最硬的手段、最坚决的行动狠抓各项任务落实，确保到2020年实现PM2.5、PM10浓度明显降低、重污染天数明显减少、大气环境质量明显改善、解决人民群众“心肺之患” 。
（二）以责任落实为重点，切实强化组织领导。严格落实政府监管责任、部门主管责任和企业主体责任三位一体的责任体系，实施对大气污染防治的全覆盖管理。一是落实政府监管责任。“一法两条例”规定：地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责。县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。党委领导、政府负责、人大政协监督、部门齐抓共管、社会广泛参与的工作大格局是做好大气污染防治工作的政治保障。二是落实部门主管责任。大气污染防治工作是一项系统工程，大气污染防治相关单位要树立“一盘棋”思想，强化大局意识、全局观念，各司其职、各负其责，既讲分工、更讲协作，实现对大气污染防治工作的多方位、全覆盖、无缝隙监督管理。三是落实企业主体责任。大气污染防治“一法两条例”的基本要求是“谁污染，谁治理”、“谁开发，谁保护”，企业是污染治理主体。企业在促进经济社会发展，追求合法利润最大化的同时，必须切实遵守环保法律法规，积极预防和治理污染。既要靠宣传教育，引导企业落实责任，更主要的是硬起手腕，加强环保执法，倒逼企业责任落实。
（三）以解决源头污染为重点，加快转型升级。作为经济欠发达地区，菏泽当前的第一要务就是发展，但决不能走“先污染、后治理”的老路。做好大气污染防治工作，一要实行源头管控。要提高环保准入门槛，从项目立项抓起，严格限制“两高一资”项目落地，对达不到环评要求的项目，坚决放弃。要立足于资源的最大限度利用，以实现低碳、循环、绿色发展为目标，以打造完整的产业链为手段，全力向园区化、集群化、高端化发展。要调整优化工业布局，优化产业结构，推行清洁生产，发展绿色、循环经济，从根本上解决好大气污染问题。二要倡导文明生产生活方式。要营造政府牵头，各职能部门各司其职、各负其责，全社会共同参与、群防群治的良性格局，大力倡导文明生产生活方式，减少用车，绿色出行，减少资源浪费。三要坚定不移地推进节能减排。要坚决淘汰落后产能，从严控制高耗能、高污染、资源性项目，为引进大项目、成长性项目创造有利条件，为菏泽未来发展留足空间。通过改造提升、重组调整等路径，实现向新技术、新工艺、新业态转型升级。要制定和修订更加严格的环保准入政策，综合运用互联网、物联网、大数据、人工智能等新技术，推动传统制造业生产组织方式变革和技术工艺改进，实现更高水平发展。要因地制宜推进冬季清洁取暖，强化财政资金保障和投入力度，按照“宜电则电、宜气则气”的原则，加快农村电网、天然气输配网络和储气调峰项目等基础设施建设，确保老百姓清洁温暖过冬。
（四）以解决突出问题为重点，推动空气质量持续改善。针对导致大气污染的扬尘、锅炉烟尘、机动车尾气、餐饮油烟和工业废气这四大主因，要对症下药、分类施策。要按照既定目标要求，在实行刚性监管的同时，继续做好 “降尘”、“减煤”、“治气”、“增绿”四项工作。“降尘”，就是要加快对企业储煤场、粉性物料堆场等粉尘污染源的治理进度；要对拆迁、建筑工地实施24小时监管，城区规模以上施工工地全部安装在线监测设施，全面落实 “7个百分之百”扬尘污染防治要求, 进一步加强渣土车运输管理，明确标识、监控、密闭等技术要求，提高城市道路保洁水平，严格落实道路清洁保洁措施，增加对重点区域、主要路段、背街小巷的清扫、洒水频次。“减煤”，就是抓好燃煤锅炉淘汰和治理；要加快集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设；要加快燃煤机组超低排放改造进度；尽早实现市、县城区全面淘汰10蒸吨以上及35蒸吨以下燃煤锅炉。“治气”，就是要全面推进挥发性有机废气综合治理；要进一步加大露天烧烤整治，加大对油烟扰民餐饮企业的查处力度；全面加强柴油货车污染治理；要加快加油站、油罐车和油库的外溢、挥发油气回收工作，加强油品监管，彻底清除黑加油站点。“增绿”，就是大力实施城区绿化、通道绿化、水系绿化、镇村绿化，尽快消除裸露土地。对造成空气污染的其他污染源，也要对症下药，标本兼治。
（五）以强化执法为重点，严查大气污染违法行为。做好大气污染防治就要严格执行大气污染防治法和环境保护法，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。一是落实好有关法规。认真开展对《中华人民共和国环境保护法》、大气污染防治“一法两条例”的学习、宣传、贯彻和落实。要结合我市实际，加强对相关问题的研究，根据工作需要，积极行动，制定出具体的工作方法，贯彻落实好法律法规。二是坚持严格执法。要突出重点，切实加强对重点行业、重点污染源和重点污染环节的监督检查。要发挥政府各部门的综合执法效能，开展部门联合执法，综合执法，使负有环境监督管理职责的有关部门紧密配合、联合把关，形成一个严密的大气污染防治执法网络，使违法者无机可乘。市政府各部门要依法行使职权，认真执行大气污染防治等法律法规，保证执法质量，要敢于碰硬，敢于碰“钉子”。需要市人大支持的，人大将给予全力支持。三是加大处罚力度。发现一起，查处一起。要加重罚则，使罚款额与治污成本、污染物排放量、违法行为持续时间、污染造成的损失等因素挂钩，震慑违法行为。对于拒不改正的企业，可以依法责令停产或取缔。对造成重大污染损失的，应依法追究刑事责任。
(六)加强宣传教育，提高全社会大气环保意识。要以党政领导干部、执法人员和企业负责人等为重点开展常态化法律培训，使各级领导干部切实扛起生态环境保护的政治责任，行政执法人员熟练掌握各项法律制度要求，企业负责人全面了解并切实承担法律责任和义务，自觉提高守法意识。大力宣传和普及大气污染防治“一法两条例”等有关法律法规知识，要依法及时公开各类标准、环境规划、大气环境质量状况信息，公开污染治理措施、重污染天气应对、环保违法处罚等信息，督促各类企业按照法律要求公开污染排放情况，切实落实环境违法行为有奖举报制度，为人民群众共同参与大气污染治理创造有利条件。
市人大常委会执法检查组
2019年4月29日 |