东明县人大常委会   乔国良  王伟然

如何更好发挥人大代表作用，这是一个老生常谈的话题。若想使老话题生出新意，就必须结合时代的变化、地方的实际进行创新与变革。党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义已进入新时代。新时代意味着新气象、新要求、新目标。对于人大工作而言就是要成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。现结合东明人大工作实际，就新时代地方人大常委会如何更好地发挥人大代表作用谈几点认识。

一、东明县人大常委会的探索与实践

东明县人大常委会始终把充分发挥代表作用摆在工作的首要位置，多年来进行了一系列的探索和创新。2017年新一届人大常委会履新之初，就牢牢依靠代表，不断加强与代表的沟通联系，从营造代表良好履职氛围到提升代表履职能力，从拓展代表履职平台到激发代表履职热情，以点带面，多措并举，为代表更好发挥主体作用铺路搭桥。

（一）传统与现代相结合，全面营造良好履职氛围。传统事物在社会的发展进程中有其独特的优势，但随着时代的发展、科技的进步，新兴媒介的力量也不容小觑。只有把传统方式与现代媒介相结合，才能使宣传工作焕发出活力与生机，才能收到意想不到的效果。东明县人大常委会与宣传、司法部门建立沟通联系机制，每年定期举办宪法法律宣传日活动，通过发放宣传手册、悬挂宣传标语等传统方式，加大宪法法律的宣传力度，不断提升全县人民的宪法意识，努力使学习宪法、尊崇宪法、维护宪法成为全县人民的共同意志。同时，在东明县电视台开辟“人大代表风采”专栏，举办《代表问政面对面》，创办县人大微信公众号，完善东明人大网，及时跟踪报道全县各级人大代表先进事迹，宣传人民代表大会制度，不断提升人大代表的地位，深化对人民代表大会制度的认识。近期，县人大常委会历时一个月，走访20余名全国、省市县人大代表，制作了《人民的力量》专题片，生动诠释了新时代人民代表大会的丰富内涵，展现了全县各级人大代表建功立业、扶贫济困的英姿风采。

（二）走出去与请进来相结合，不断提升代表履职能力。习近平总书记说：“打铁必须自身硬。”人大代表植根于人民，代表履职能力的高低决定着服务群众质量的好坏。因此，不断提升代表履职能力，增强代表履职水平就显得尤为重要。一是“筑港造船”，坚持请进来学习。东明县人大常委会高度重视代表培训工作，每年都将人大代表履职培训作为一项重点工作纳入年初工作计划。2017年，县人大常委会举办人大代表履职培训暨党的十九大精神专题培训班，邀请党的十九大代表和专家学者，为新当选的人大代表宣讲党的十九大精神，讲解《监督法》《代表法》《预算法》等法律知识，有效提升了人大代表依法履职能力。同时，为全县各级人大代表订购了《中国人大》《人民代表报》《人民权利报》等杂志报刊，鼓励引导代表养成善于学习、主动学习、乐于学习的良好习惯，为开展代表工作奠定了扎实基础。二是“借船出海”，坚持走出去学习。只有坚持走出去，不断学习先进地区的宝贵经验，才能充分认识到自身的不足，才能找到解决问题的办法。两年来，县人大常委会组织全县人大代表分赴杭州、延安学习先进地区的成功模式和革命圣地的崇高精神。通过学习，人大代表的责任意识和担当精神不断提升，代表的认识空间和视野广度得到有效扩展。

（三）个人与集体相结合，积极拓展代表履职平台。平台的搭建对于人大代表充分发挥主体作用、密切与人民群众的联系具有十分重要的作用。近年来，东明县人大常委会坚持服务代表、依靠代表，积极搭建平台、提供舞台，人大代表履职途径不断丰富拓展。一是代表小组建设规范化。代表小组是人大代表在闭会期间开展活动的重要组织形式，是代表依法履职的重要载体。为此，东明县人大常委会专门出台了《关于进一步加强代表小组建设的意见》，在全市率先开展代表小组规范化建设。截至目前，全县66个代表小组均已达到有场所、有器材、有资料、有制度、有计划、有流程、有活动、有档案的“八有”标准。形成了完善的学习交流、调研讨论、反映民意的体制机制，密切了党群干群关系，解决了群众反映问题找不到代表的现实困境，提升了代表履职形象和在人民群众中的地位。二是代表活动形式多样化。东明县人大常委会坚持围绕中心、服务大局，以建设富强美丽幸福东明为目标，创新开展“后来居上、代表先行”系列活动，及时制定了《东明县人大常委会关于开展“后来居上、代表先行”系列活动的实施方案》。全县各级人大代表积极响应，踊跃参与，主动作为，人大代表纷纷成为加快经济发展的引领者、脱贫攻坚的推动者、社会稳定的维护者、司法公正的监督者。三是参政议政方式多元化。坚持邀请人大代表参加县人大常委会组织开展的“三查（察）”、专题询问、评议等活动。坚持对事关东明改革发展稳定大局的重要会议和活动，建议县政府邀请代表参加讨论。在出台政策决定前，坚持听取代表的意见建议。2017年，县人大常委会组织省市县三级代表视察了全县教育“改薄”、滩区迁建、卫生医疗、工业项目建设、棚改工作等情况，对视察中发现的问题提出了针对性的意见建议，交由县政府研究办理，有效促进了问题解决。

（四）监督与支持相结合，有效激发代表履职热情。代表履职的热情和动力，取决于县人大常委会的服务保障与监督激励。要充分发挥人大代表作用，促进代表工作科学有序开展，就必须建立健全代表工作机制。一是健全代表奖励机制。制定《东明县人大代表履职考评办法》，从三个方面规定了人大代表在闭会与开会期间的权力义务。制作《市县人大代表履职记录本》，结合人大代表现实表现，给出了相应的分值表。年终考核时，综合每位代表在大会期间、闭会期间和“后来居上、代表先行”系列活动中的履职情况量化考评得分。考评结果由县人大常委会进行通报，对优秀人大代表在每年人代会预备会议上进行表彰。二是健全代表议案、建议督办机制。东明县人大常委会坚持把办好代表建议作为保障代表履职的重要手段，组织代表深入基层、贴近群众、多方调研、广纳民意，提出有深度有分量的议案建议。修订完善《代表建议、批评和意见办理办法》，建立健全主任、副主任督办重点建议机制，定期听取审议议案建议办理情况。坚持“二次评价”制度，对办理代表议案建议实行票决，将承办单位办理代表建议情况纳入科学发展考核，有效提升了代表议案、建议答复率、办结率和满意率。三是健全服务保障机制。强化服务保障是做好代表工作的基础。为此，东明县人大常委会专门设立“人大代表联络机构”，并严格按照有较好的硬件设施，有上墙的制度和代表公示榜，有专门的簿册、牌子和信箱，有专业的书籍和资料的“四有”标准进行建设，不断为代表服务进行保驾护航。

二、存在的问题及原因分析

（一）主要问题。笔者经过多次调研走访，并结合东明人大实际，发现制约代表发挥作用的问题主要有三个方面。

1、代表认知方面。一是履职意识不强。部分代表在当选之后，只看头上的光环，忘记了自身的义务，很少俯下身子去调研走访。会议期间，有的代表在审议各项工作报告时，开场就是赞歌，很少发表不同意见；有的则一言不发，成了“哑巴代表”；更有甚者，有的常年不出席人代会，成了“空头代表”。闭会期间，有的忙于自身事务，很少参加代表小组活动，有的责任意识不强，很少联系选民或群众，更别说向选民述职了。二是履职能力不足。基层人大代表虽说都是来自各行各业的精英，但在选举中缺乏有效的竞争机制和专业的评判标准，代表的综合素质参差不齐。比如，有的代表文字综合水平较差，提出的议案、建议缺少针对性、指导性和实用性。有的代表对党的政策方针、宪法法律知识及地方规章制度缺乏系统的学习研究，对事关全县经济社会发展大局的问题知之不多，对人民群众普遍关心的热点、难点问题了解不深，开展视察、调研时感到无所适从，不知从何下手。三是履职时间不够。代表来自社会的各个阶层，工作涉及社会的各个方面，从调研中发现，企业界代表忙于经济效益、教育界代表忙于教书育人、医学界代表忙于治病救人、党政代表尤其身处领导岗位的党员干部更是忙于日常的政务，在履职时间上很难保证。近期，在开展的“牵手帮扶促脱贫”活动督查中就发现，部分代表一直未与认领的贫困户见面，严重影响了活动开展的效果。

2、人大工作方面。人大代表国家权力机关的主体，做好代表工作是地方各级人大及其常委会义不容辞的责任和义务。但现实工作中，由于保障和服务代表的体制机制不完善，部分乡镇人大缺少年富力强的人大专干，日常工作难以开展。同时，在指导乡镇人大建设、督导代表履行职责等方面的政策落实不到位，全县有的代表小组形同虚设，没有发挥应有的作用，也给代表充分发挥主体作用带来了消极影响。

3、社会认同方面。监督“一府一委两院”工作是宪法法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。但由于历史和现实原因，少数职能部门未能正确对待来自人大机关的监督、批评和建议，消极对待代表通过人代会或人大常委会提出的建议、意见，要么推诿扯皮、打“太极拳”，要么马虎应付、敷衍了事。代表在各种会议上提出的建议、意见所涉及问题得到实际解决或改进的不多。调研中，有个别代表坦言，自己所提建议，虽然多次在人代会上提出，但每次承办单位上门答复时，总是“被满意”；更有甚者，某些职能部门工作报告中的数据对人大还要保密，这是严重的法律认识错误，在一定程度上挫伤了代表履职的积极性。

（二）原因分析。马克思主义哲学认为，事物的产生、发展和灭亡都是内因外因共同作用的结果，既是由它本身所固有的内部原因所引起，又同一定的外部条件密切联系。同理，制约代表充分发挥主体作用的原因也离不开内因和外因的相互作用。

1、内在因素。一是思想认识不到位。个别代表缺乏责任心和使命感，把代表看作是一种荣誉、一种称谓、一种资本，而不是一份责任、一份使命、一份担当；有的代表缺乏大局观念，没有真正认识到人大代表代表着人民的利益，应时刻把人民群众的利益放在首位，而是从部门、个人利益出发，权衡利弊得失；有的则是缺乏担当精神，把职责定位于开开会、举举手、走走看，对代表的职责认识模糊化、模式化，工作上不积极不作为，被动应付现象时有发生。二是整体素质不到位。县乡两级代表均来自与社会各个行业的一线，知识结构、文化水平、外部环境都有所不同。加之部分代表的学习时间不够、学习能力欠缺，对《宪法》《代表法》等人大代表必备的专业法律知识认识理解不深，以至于在民主意识、法制观念和议政能力等方面都存在相当大的不足，从而使代表队伍中出现部分建议不会提、议案不会写，审议和监督“一府一委两院”工作打不上点子、抓不住要害，审议财政预决算看不懂报告、提不出有见地意见等现象，代表队伍参差不齐，难以真正肩负起为选民代言的重托。

2、外在因素。一是社会上缺乏正确的代表观。 有的部门把人大看作是“二线机关”，有的领导干部认为人大是“橡皮图章”，人民群众则把人大当成“养老机构”，对人大代表的性质、地位和作用严重认识不足。例如，一些单位和个人对代表检查、视察敷衍了事，对人大代表提出的意见和建议当作耳边风，置之不理，甚至消极抵触，阻碍代表依法执行代表职务。 二是代表知情知政途径少。 一方面是代表活动形式少。除参加人代会外，就是被动参与人大组织的各项监督活动，而代表利用法律赋予的职权，主动约见国家机关领导人员，持代表证就地视察、走访选区选民等，都未真正得到有效开展。另一方面是代表活动的内容少。在为数不多的几项监督活动中，代表还只是简单地听取工作汇报，或读几篇文章，或走马观花地视察走访，活动形式单一不说，而且还缺乏深度。

三、充分发挥人大代表作用的建议

代表工作是人大工作的基础和重点。新时代要充分发挥好代表的主体作用，就必须按照“两个机关”的总体建设要求做好以下几个方面的工作。

（一）严把入口关，让代表履职有基础。一要坚持代表履职条件。一方面要严格按照《代表法》的规定，明确代表候选人的提名推荐条件，这是原则性问题。另一方面要对现任代表被提名推荐为下届代表候选人的，还必须具备履职情况好、为民服务好、参加小组活动好、建功立业好的“四个好”条件。概括起来说就是要认真履行代表职责，带头贯彻执行各级人大的决议、决定；经常深入基层，深入群众，主动倾听民声、了解民愿、反映民意；积极参加代表小组和各级人大组织的学习、会议、调研、视察等活动；在各级人大开展的代表活动中，表现突出，业绩优异的代表。二要确保代表结构比例。各级人大及其常委会要按照中央要求，严格落实提名推荐代表候选人的结构比例，确保人大代表具有先进性、广泛性和代表性。可结合本地实际，安排指导组进驻各选区，按照代表结构比例要求进行引导和指导，使提名推荐人选符合结构比例要求，做到各领域、方面、层次都有代表人选，确保实现“两升一降”的目标。

（二）精心组织活动，让代表履职有舞台。一要围绕内容丰富代表活动。首先，活动的内容要有连续性。即将代表在会议期间的审议内容与闭会期间开展的各项监督活动结合起来，做到无缝衔接。其次，活动的内容要有全局性。即把党委中心工作涉与及经济社会发展的大事结合起来，做到统揽全局。第三，活动的内容要有针对性。即把人民群众普遍关心的实事与社会上的热点难点问题结合起来，做到有的放矢。二要围绕形式丰富代表活动。各级人大及其常委会除了组织开展常规的“三察（查）”活动外，还可以结合本地特色设计一些代表活动载体，来丰富代表活动形式。诸如开展人大代表电视问政、举办人大代表社区联谊会、组建人大代表文化活动室等。下半年，东明县人大常委会将联合县广播电视台开展“人大代表面对面”电视问政活动，为代表活动注入新的活力。三要围绕实效丰富代表活动。实效是检验活动成败的关键环节，因此要着力提高代表活动质量，增强代表活动效果。一方面给予代表更多的自主选择权。按照各地人大年初的工作计划安排，制作代表履职“服务菜单”，由代表自主选择活动项目，这样不仅可以提高代表参加活动的积极性、针对性，还可以激发代表的能动性和创造性。另一方面还可组建代表专业小组。把各个专业领域素质能力高、业务水平强的代表集合起来，扩大工作参与面，深入调查研究工作，提出有建设性的意见建议，为推动当地经济社会发展提供有效动力。

（三）完善监督激励机制，让代表履职有动力。一要健全代表接受监督的机制。开展人大代表向选民述职活动，通过述职，让选民了解代表行使权力的过程和结果，扩大选民的知情权，让代表的活动处于选民的监督之下，促进代表履职尽责、有所作为。二要健全对代表的满意度测评机制。利用网络、报纸等媒体平台，探索建立对代表的满意度测评机制，让选民公开评优劣，让不作为人大代表有压力，让履职人大代表有干劲。三要健全考核评价机制。要本着简便易行的原则，细化和量化代表履职标准和考核评价办法，编印成册，发至每位代表，让代表心中有数、目标明确。同时，要建好管好用好代表履职电子档案，将每位代表在闭会期间提出的建议和意见、参加代表活动等情况记录在档，年终按优秀、称职、基本称职和不称职四个等次进行考评，评选优秀代表和不称职代表。

（四）密切联系人民群众，让代表履职接地气。一要深入基层访民情。深入村组企业、所在选区走访基层干部群众，把困难户、老党员户、老村干部户、致富带头户作为走访重点，认真听取他们的意见和建议，了解他们的期待和要求，积极反映解决基层的主要问题和矛盾。二要服务发展帮民富。各级各界人大代表要充分发挥自身优势，尽己所能帮助所联系村、企业理清发展思路、制定发展规划、选准致富产业，推进新农村建设和企业发展。努力为所联系单位争取政策、资金，提供信息、技术、人才等方面的服务，帮助发展经济。三要结对帮扶解民忧。人大代表要与群众“结发展对子、结爱心对子、结学习对子”，帮助群众解决在政策法规学习、生产发展、技能培训、就业就医等生活生产方面的实际问题和困难。四要化解矛盾维民权。深入基层排查土地征用、房屋拆迁、社会保障、环境污染、民事纠纷、安全生产等领域存在的突出问题和不稳定因素，认真剖析原因、研究对策，积极参与化解矛盾纠纷，努力创建和谐稳定的发展环境。