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地方人大讨论决定重大事项的实践与思考
 
 

菏泽市人大常委会 周文豪 曹启鹏 韩旭

 

讨论、决定本行政区域内的重大事项,是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。地方人大常委会依法行使好重大事项决定权,对于加强和改善党的领导,实现党的主张与人民意志有机统一,推动决策科学化民主化法制化,推进国家治理体系和治理能力现代化,充分发挥人民代表大会制度优势,具有十分重要的保障和促进作用。健全人大讨论、决定重大事项制度,是党的十九大报告提出的明确要求,也是当前摆在地方各级人大面前的一道重要命题。笔者结合我市人大常委会的工作实践,就当前影响充分有效行使好重大事项决定权的因素进行分析,并就进一步提高人大讨论、决定重大事项的科学化民主化法治化水平进行思考和探讨。

一、我市人大常委会依法讨论决定重大事项的实践

近年来,菏泽市人大常委会遵循抓重点、议大事、求实效的原则,紧紧围绕党委中心工作,围绕事关经济社会发展的重大问题,围绕人民群众普遍关注的热点难点问题,先后就食品安全、农村卫生、普法规划、政府投资债券发行、棚户区改造项目融资、政府性基金预算调整、市老年大学和全民健身中心PPP项目建设经费列入预算等工作,及时作出了决议决定,为推动全市经济发展、民生改善、民主法治建设等发挥了积极作用

(一)制定计划,主动作为。讨论决定重大事项是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。为保证将全市经济社会发展中带有全局性、长远性、根本性、战略性的重大问题及时列入人大讨论决定重大事项的范围,人大常委会实行了重大事项公开征集机制。每年年初,常委会都要求常委会组成人员、各专门委员会和工作机构,紧紧围绕市委重大决策部署和群众普遍关心、社会关注度高的重大问题,提报人大讨论决定重大事项的议题建议;同时,通过新闻媒体、人大网站、热线电话、调查问卷等方式,向社会广泛征集意见建议,根据《讨论决定重大事项的规定》界定的范围,选定需作出决议决定的事项,经常委会主任会议研究、报市委同意后,一并列入人大常委会年度整体工作计划,并在《菏泽日报》、人大网站上向社会公布,努力做到人大常委会讨论决定重大事项的主动有序开展。

(二)健全制度,明确范围。2015年,市人大常委会经过多方调研、反复论证,修订了《菏泽市人大常委会讨论决定重大事项的规定》,对常委会讨论决定重大事项的原则、程序、主体责任等进行了明确、细化。科学界定了重大事项的范围,详细罗列出重大事项清单,明确了事关全市经济、政治、文化、社会、生态文明建设重大改革方案、发展规划、预算确定及调整等17种常委会听取审议后必须作出决定的情形;明确了计划预算执行、开发园区建设、水电气等公用事业价格调整、友好城市建立等19种常委会听取审议后可以作出决定的情形;明确了行政区域名称变更、政府工作部门的设立增减、城市控制性详细规划编制等4种依法审批后报备的情形。同时,制定了常委会重大事项向党委报告制度,坚持讨论决定重大事项前及时向市委请示汇报,确保作出的决议决定能够符合党委意图,并注重把党的重大决策部署通过法定程序及时转化为国家意志,成为广大人民群众的自觉行动。

(三)完善机制,规范程序。市人大常委会在严格按照常委会议事规则和法定程序讨论决定重大事项的基础上,不断创新方式方法,完善重大事项决定的工作机制。一是实行事前调研机制。每次作出重大事项决定前,由相关专门委员会组织部分常委会组成人员和代表深入实地、深入群众进行调研,了解掌握实际情况,对需决定事项的科学性、可行性进行研究论证,并写出调研报告,提前印发常委会组成人员作审议参考,提高常委会审议的针对性、实效性。如,在常委会审议作出关于“七五”普法规划和依法治市规划两个决议决定前,人大内司委组织有关人员进行了认真调研,根据群众反映的意见,对两个规划提出10多项修改意见,引起了政府高度重视,责令有关人员对两个规划进行了重新论证修改,保证了常委会审议一次通过并作出两个决议。二是实行预审机制。对“一府一委两院”年中提交的重大事项,常委会都安排相关专门委员会和工作机构,组织有关专业人员和代表对重大事项的合法性进行严格审查,对作出决议决定的必要性、可行性进行研究,并提出具体的审查意见,提请常委会主任会议确定是否提交常委会会议审议。如,去年市政府提交了《关于全市政府债务限额的报告》,预算工委组织部分预算监督专家库成员,对政府债务限额确定的依据、现有债务的规模、新增债务的偿债风险等进行了严格审查,发现债务限额依据来源不明确、不具体,要求政府进行修改后再提交常委会审议。三是实行审议表决机制。为保证审议的质量,除常委会主任会议提出的关于重大事项的议案(报告),可以直接提请市人大常委会会议审议外,常委会对“一府一委两院”提出的重大事项的议案(报告),探索实行了人大专门委员会初步审查、常委会主任会议提交审议、常委会会议表决审议“三审制”。邀请有关人大咨询员、专业人大代表列席常委会会议,并听取他们的意见建议,弥补了人大常委会组成人员专业知识的不足。将原来的投票或举手表决改为按电子表决器表决,有效地排除了权势因素、人情因素等外部干扰,保障了表决者的自由和真实意志的表达,提高了常委会对重大事项审议表决的民主性、科学性。

(四)跟踪督办,问效问责。为加大决议决定贯彻实施的监督力度,制定了监督问责办法,将决议决定的办理结果纳入常委会年终表决问责事项的范围。每年年底,按照社会问卷调查分值权重占20%,人大代表投票分值权重占30%,常委会组成人员表决分值权重占50%,按得分从高到低的顺序确定出表决问责事项。召开人大常委会会议,听取审议被表决主体责任部门办理结果的汇报,与会常委会组成人员采取百分制打分方式进行无记名表决,现场公布表决结果。平均得分60分(不含60分)以下的为“不满意”责成责任部门整改后重新报告并再次表决。经两次表决均为“不满意”的,常委会将根据有关规定对主要负责人实行问责,依法启动特定问题调查、质询、撤职、罢免等程序,追究相关主要负责人的责任,保证常委会会议达到议而有决,决而有行,行而有果。

二、重大事项决定权行使过程中存在的问题

重大事项决定权的行使,不是一个新命题,各地人大常委会都进行了许多卓有成效的探索,但实践过程中普遍存在了一些具有共性的困难和问题,需要在今后的人大工作实践中予以进一步探索和完善。

(一)思想认识不到位。由于长期以来形成的“党委决策、政府执行”的思维定势的影响根深蒂固,一些领导干部对宪法法律明确规定的“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”、“县级以上的地方各极人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关”、“地方各级人大及其常委会讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项”、“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关”,以及地方人大及其常委会与同级人民政府的关系是决定与执行、监督与被监督的关系等等,缺乏应有的正确的认识。一些党委、政府部门的领导干部习惯于传统的权力运行方式,对人大及其常委会依法行使重大事项决定权,在认识和实践上仍处于认可又不习惯的状态,每遇重大事项,往往采取党委决策,政府执行或党委、政府联合决策、联合发文贯彻落实的方式,把人大及其常委会的重大事项决定权抛到了一边。一些人大干部对人大及其常委会行使重大事项决定权认识消极,甚至存在认识误区,错误地认为,重大事项由党委决策、政府执行、人大监督就行了,或者怕行使重大事项决定权被认为是与党委争权,与政府分权,影响关系,自身缺乏依法行使重大事项决定权的胆略和主动性,放弃了依法行使重大事项决定权。

(二)法律规定不明晰。宪法和地方组织法虽然明确规定了,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。但这一规定只是说明了重大事项的种类,对于事项多大属于“重大事项”,讨论、决定重大事项的程序是什么,一直以来都缺乏一个可以衡量的标准和规范的流程,这就使各地人大及其常委会在具体操作中存在很大差异。近年来,许多地方人大常委会都在出台重大事项决定办法时,积极尝试对当地重大事项进行细化和界定,但由于缺乏法律依据,在行使规定时容易面临认识有偏差、内容不合理、执行难到位的困难局面,特别是涉及一些法律规定笼统的事项时,很难分清是属于人大重大事项决定权还是政府行政权,从而使重大事项决定权陷入很难作为的困境。

(三)行使方式不合理。当前各地在重大事项决定权力行使过程中仍存在很多不合理的地方。一是程序性偏多。当前,各地人大常委会出台的决议决定中绝大多数都是国家机关工作报告、预算决算及国民经济和社会发展计划调整、换届选举等法律明确指明必须由人大及其常委会讨论决定的的重大事项,而涉及本行政区域内经济社会发展、财政预算资金重大支出及民生方面实质性重大事项极少或者根本没有讨论、决定。二是被动出台的多。有的地方党委政府习惯把一些不属于重大事项,但在执行中困难较多、阻力较大,或者社会各方面有不同意见的重点工作,主动提请人大常委会作出决议决定,从而借助人大及其常委会的权威推动工作开展,这种碍于情面轻易作出的被动性决议决定,往往还存在日后被追责的隐患。三是监督机制缺失。出台的决议决定内容多为号召性、倡导性的,往往过于原则、操作性不强,缺少具体明确的目标要求和法律责任,往往一出台则完事,对决议决定落实情况很少过问或根本不过问,缺少必要的反馈、督办、制约机制。

(四)自身力量不够强。由于重大事项涉及到政治、经济、社会、科学等多方面的内容,因此,对行使权力的主体的能力提出很高的要求。而目前地方人大常委会,特别是市、县两级的人大常委会,在自身建设方面还存在一定的不足。突出表现在常委会组成人员结构不合理,专职化比例仍然偏低,难以集中精力办好人大工作;年龄结构不合理,人事安排中存在党政部门因年龄问题转岗而来,年龄偏大,对人大工作不熟悉,议政能力和工作积极性不高,缺乏奋发有为、积极进取的精神状态;知识结构不合理,熟悉经济、法律、预算等方面知识的专业性人才偏少,结构划分中部分被列为专业性人员的常委会组成人员,实际是相关部门机构的行政管理人员,不利于人大常委会的整体知识构成优化,影响了整体效能发挥。近年来,特别是2015年中央18号文件出台以后,县级人大常委会工作机构得到了加强,过去“一人一委”现象有所改善,但与“一府一委两院”等被监督对象相比,人员力量相差悬殊,成为妨碍人大常委会行使重大事项决定权的重要原因。

三、强化重大事项决定权行使的思考和建议

(一)加强党委领导大力支持人大依法行使重大事项决定权。事实上,党委的决定与人大常委会的决定都是针对本地区的重大问题,体现人民的意志,维护人民群众的根本利益;两者的目标从本质上讲是一致的。另一方面,党委作出的决定,在党内具有约束力,对全社会却不具有强制性;而人大作出的决定,是国家意志的表现,是人民权力的象征,对本行政区域的国家机关、全体公民都具有普遍约束力。因此,党委对社会重要事务的主张和意图,必须经过法定程序变为国家意志,才能对社会、对全体公民产生约束力。由此可见,各级党委支持人大常委会依法行使决定权,是由执政党的地位和我国现行政权体制所决定的,尊重和支持同级人大常委会依法行使重大事项决定权,有利于重大事项决策的科学化、民主化,也有利于更好地实现党对国家事务的领导。为此,党委作出的重大决策,凡应由人大常委会作出决议、决定的,都要及时提交人大常委会依法审议决定。人大常委会则应积极主动地争取党委的支持,这是人大常委会行使好决定权的基本前提和重要保证。

(二)针对本地实际,尽可能地对重大事项作出细化的界定。按照全局性、长远性、根本性和可行性的原则,根据法律规定和重大事项所具有的时效性和动态性的特点,结合本地实际,进一步明确重大事项的具体范围,列出行使重大事项决定权的“权力清单”,做到“四清”:边界清,排出“座位表”,厘清重大事项内容界定,让人大常委会和“一府一委两院”“对号入座”;职责清,列出“责任书”;流程清,画出“路线图”,明确重大事项议案的提出、审议、表决、公开等环节;效果清,交出“明白账”。同时,不一定要求一步到位,可以先易后难、由粗到细、从少到多,允许有一个逐步完善的过程,使之与我国民主法治建设的进程相适应。

(四)深入调查研究,为依法行使重大事项决定权打好基础。调查研究是依法行使好重大事项决定权的基础,必须重视调查研究工作,提高调查研究的实效。一是要围绕中心开展调研。为更好地行使重大事项决定权,要把本地区改革和发展中带有本质性、全局性、综合性的重大事项作为调研的重点,以获得宏观的反映、科学的分析,具有前瞻性、探索性的对策建议,为人大及其常委会行使决定权服务。二是要把握调查的准确性、真实性。调查研究要为人大及其常委会行使决定权提供及时、可靠的服务,更好地反映事物的本质,就必须注重调查方法。调查可以采取座谈、走访、蹲点、典型调查等方式,但不能只听汇报,要深入基层、深入实际、深入一线获取真实的第一手材料。同时,还可以采取“突袭”的方法进行调研,以减少影响调查的外在因素以及避免调查工作的形式化。还要注意点与面的结合,既了解个体的情况,又掌握全盘的形势。三是调查研究要重视解决实际问题。要围绕所要决定的重大事项,在调查中掌握了解真实情况,在研究中找到解决问题的对策和方法。要从实际出发,善于发现问题的症结,找到医治的“良方”,把提出具有针对性、可操作性的意见建议放在调研工作的首位。

(四)加强跟踪督办,确保人大形成的决议决定落到实处。地方人大常委会对重大事项所作的决议、决定是否发挥作用,关键在于落实。这不仅关系到国家权力机关的形象和权威,也是对人民行使管理国家事务权力的确认和尊重。这既是地方人大常委会行使重大事项决定权的出发点,也是行使重大事项决定权的归宿。要建立健全决定、决议落实情况监督跟踪制度,要建立规范的督办制度,定期听取汇报,还可组织专题视察、跟踪检查、“回头看”等活动,了解决定、决议的贯彻实施情况,研究解决存在的问题。对有关国家机关拒不执行决定、决议的,或执行不力的,人大常委会要敢于、善于运用质询、特定问题调查以及罢免、撤职等刚性手段加强监督,切实保证决定、决议的贯彻实施,维护地方国家权力机关依法行使重大事项决定权的严肃性和权威性。

(五)提高自身素质,保障决定重大事项的科学性和准确性。提高人大常委会组成人员讨论决定重大事项的能力,是人大常委会能否正确履行职权的关键。要改进完善现有的选举制度和代表工作制度,在保证人大常委会组成人员代表性的前提下,努力形成较为合理的人员、知识和年龄梯次结构,尽量保证对常委会组成人员议政能力的要求,切实把具备一定政治、经济、法律素质和执政能力的人充实到人大岗位上来,并与党委、政府干部定期交流,保持人大干部队伍的生机和活力。同时,还要进一步改进和加强干部培训工作,分层次、分类、分专题地搞好人大干部的培训,提高培训的质量。通过经常性的培训学习,不断提高常委会组成人员和机关工作人员的素质和能力。对一些专业性较强的事项,还应充分发挥专家、学者的作用,以保证审议决定重大事项的科学性和准确性。

 
 

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